我国城镇住房制度改革思路的演变

  • 来源: 中国房地产报 发布日期: 2010年04月06日
  • 一、改革思路的演变
        
        上世纪80年代末90年代初的时候,还是计划经济时代,大家探讨住房制度改革并且搞了一些试点,最后形成的共识包括两个方面:一是对当时存量住房,实行“租售并举,提租促售,以售带租,小步快走”方针。当时人们收入低,不要说商品房价格,就是成本价甚至准成本价,也承受不起。只能逐步增加工资的同时提高房租,提到租售平衡点上,人们就愿意买房了,反过来再带动租赁市场的发展。二是对增量住房的供应,提出政府建房、合作建房、私人建房和房地产开发商建房并举。并举,可以防止垄断,对不同的人群,实行不同的供应办法。现在回过头来看,当时的思路完全符合市场经济的规律。

        1998年实行房改,却偏离了大家形成的共识。存量住房一律出售,按市场价格大家买不起,只能低价卖,实际是靠财政补贴。老人老办法,也还说得通,但却导致租赁市场沉寂了差不多十年,误导了社会的消费观念。最关键的问题是增量的供应,政府一度不投资,合作建房不鼓励,私人建房不允许,结果是开发商一家独大。原来的无房户和新增的城市人口,都挤到商品房市场来了。一个很要命的问题,就是一些有钱人逐渐形成了投资投机的概念,而且慢慢形成了一个群体。投资投机,只要房价看涨,多高都敢买,为卖而买。让穷人和投资投机者一起竞争,穷人当然是毫无希望。后来事情的发展,大家都看到了,“房奴”、“蜗居”、“蚁居”、“啃老”,都是由此而生,已经成为日益严重的社会问题。

        对这样的住房供应模式,还可作另外的解读,就是要求开发商承担解决普通老百姓住房的责任。这个定位其实不对,开发商作为市场主体,追求收益最大化,与投资投机购房者是相契合的。有的开发商说他只为富人盖房子,话不好听,群众不满意,但是其实并不算错。问题在哪儿?根子在住房制度或者住房供应模式存在问题。

        房改以后将近十年里,走完全市场化的路子,穷人的问题解决不了。最近几年,提出了大力加强保障房建设,把穷人的住房问题从商品房市场中切割出来,穷人解决住房问题,不找开发商找政府,这是一个很大的进步。但是还不够,我们的城市特别是大中城市,中等收入人群是一个相当大的人群,而且日益壮大,让他们和投资投机者竞争,面临着与过去穷人相同的问题,而且矛盾日益突出、尖锐。我们把目前的办法概括为“市场加保障”,然而这是一个很笼统的提法,在这个大的构架之下可以有不同的具体模式。比如新加坡是85%的人住政府提供的租屋,15%的人住市场化的豪宅或从事投资投机。美国也有保障房,但是他对一些收入相对较低的人群还有财政支持,以优惠利率提供房贷,这是市场,但也有一点保障的成分在里面。欧洲,特别是北欧,除了保障房以外,还大力扶持中等收入人群建立住房合作社。由于是非盈利性组织,住房价格比较低。这也是既是市场,又有保障的成分。各国具体做法虽然不同,但有一个共同点,就是把不同收入人群的住房供应区隔开,实行不同的住房政策或制度。相比之下,我国目前的办法,还有很大的欠缺。

    二、对今后改革的设想

        我对今后城市住房制度主要设想如下:

        1.穷人住政府提供的保障房。住保障房的人没有产权,但保障房也有一定的市场性,因为要交租金。租金水平不宜低于准成本(折旧加维修),最终政府的投资可以收回投入再生产。

        2.对于中等收入人群,大力发展合作建房,这是半市场半保障性的。房子可以居住使用,可以继承,但是不能出售,不住了要交回合作社,扣除折旧等因素给予适当补偿。瑞典的住房合作社资金,三分之一由社员集资,三分之一由政府财政负担,三分之一由银行信贷支持。我们国家目前恐怕做不到,可以低起步,随着经济发展逐渐增加扶持力度。合作建房,没有所谓的开发商利润,又不允许炒作,价格会在社员的承受能力之内。社会中等收入群体涵盖范围非常广泛,多数人买房子是为了自住,希望有一个比较好的居住环境,能够安心从事本职工作。由于不是为卖而买,有没有完全产权并不重要。他们中收入较高的人,可以参与建标准高一些的房子;收入低一些的,可以建档次低一些的房子。总之,合作建房适应范围广,应该大力提倡并加以扶持。这里的关键是自住,不允许自由买卖。目前我国实行的经济适用房制度,产生了不少弊端,引起人们非议。在我看来,问题就出在允许上市交易,结果成了投机炒作的对象。

        3.富人除了可以住豪宅以外,还可以从事投资保值和投机盈利活动,这是完全市场化的。由于保障性住房和合作性住房不允许自由买卖,高端的投资投机活动不会对普通百姓造成伤害。相反,还有利于搞活经济。

    三、土地制度要配合

        以上设想,实际上是回归上世纪80年代末90年代初的思路。假如这个思路能定下来,财税、金融、土地、工商管理等,也都要作相应调整。例如,如果合作建房有了明确的法律地位,土地管理就要考虑对住房合作社给予土地供应的优惠政策,可以低地价,也可以免地价。城市土地国家所有,也就是全民所有。用全民所有的土地,解决广大老百姓的居住问题,没有必要实行“招、拍、挂”。“招、拍、挂”的原则是价高者得,无疑会抬高地价进而推高房价。现在的住房制度,合作建房没有地位,高地价必然伤害中等收入人群的利益。长期以来,建设部门和土地管理部门,围绕着谁该对房价高负责任争论不休。其实,房价高是住房制度与土地制度相结合,共同作用的结果,这两家甚至还包括其他政府部门,是一根绳上拴的蚂蚱,都有干系。解决这个问题,需要各部门通力合作,但从逻辑顺序而言,首先是要改革住房制度,其次才是改革土地制度和其他制度。

        土地管理是保障服务于经济发展的,在保障服务过程中,也可以对服务对象发挥一定的引导作用,即所谓宏观调控。这一点,与金融的宏观调控作用有相似之处。金融的调控作用主要是两个方面,一是贷款规模控制,二是利率手段。对规模控制,经济学家们有不同看法;至于中央银行调控基准利率,是上了教科书的,大家没有异议。实际操作中,利率可以提高,可以降低,可以为零,甚至实际利率可能为负。怎样变化,由中央银行根据市场情况确定,但绝不是由市场自发形成。这几年土地政策参与宏观调控,用得较多的是土地供应总量控制,有点类似于金融的规模控制,有作用,但效果不理想。原因恐怕在于,没有像灵活运用利率那样,灵活运用地租(地价)这个经济杠杆。在土地私有条件下,地租不可能成为政府的调控手段,相反,它是政府的调控对象。但在土地国有条件下,政府可以针对不同情况,实行不同的地租(地价)政策,使其成为调控工具。像央行调控利率一样,政府出台地租(地价)政策,要考虑市场情况,但也绝不应完全由市场自发定价。

        土地“招、拍、挂”,是由市场的力量确定土地价格,这种办法只适合于特定的情况,如对高端物业、外资企业和上市公司的土地供应。但对一般工业企业、小型服务业、中低档居民住宅等,就不一定适合。一个时期以来,我们不加区别地强调“一律‘招、拍、挂’”,地价政策趋于僵化,不能灵活地发挥调控作用。对此,确实需要深入反思。

        充分发挥市场配置资源的基础作用,这主要是针对物质生产和普通商品而言的。金融是经济运行的血液,土地是经济发展的载体,都不是普通商品,而是体现着国家意志。它们的价格即利率、地租,不能简单地由市场决定。因为,凡是由市场自发力量决定价格的东西,只能成为宏观调控的对象,而不能作为调控的工具。